Nel precedente articolo abbiamo messo a fuoco la natura politica dell’Unione Europea, paragonandola ad un regime presidenziale bicamerale, in cui il ruolo del “Presidente” è svolto dall’insieme dei capi di stato e di governo che si riuniscono nel Consiglio Europeo, quello della Camera bassa dall’Europarlamento e quello della Camera alta dai Consigli dei ministri degli stati membri. La Commissione svolge invece il ruolo di esecutivo tecnico/politico, nominato dal “Presidente” e vincolato alla fiducia dell’Europarlamento.
Qui invece analizziamo numeri e tendenze del processo legislativo europeo rispondendo alle seguenti domande: chi approva le leggi? Con quale procedura vengono approvate? E qual è la durata dell’iter, anche rispetto a quelli nazionali? Fino a che punto le leggi europee influenzano la legislazione nazionale? Il principio di fondo di questa analisi è lo stesso di quella precedente. Come Perseo utilizzava lo scudo per vedere Medusa, qui proviamo ad utilizzare i dati nazionali come specchio per “illuminare di senso” l’Unione Europea.
Iniziamo con un riepilogo degli atti legislativi europei. Ne esistono di tre tipi: i regolamenti, di portata generale e direttamente applicabili; le direttive, di natura prescrittiva, lasciano ai paesi membri la scelta sui mezzi e la forma per raggiungere gli obiettivi fissati; le decisioni, obbligatorie per i singoli destinatari designati.
Da chi vengono approvate le leggi e quali sono i tempi d’approvazione?
L’iniziativa legislativa appartiene alla Commissione Europea, l’apparato governativo dell’UE. Alle due “camere”, Parlamento Europeo e Consiglio, spetta il ruolo di emendare le proposte della Commissione e, infine, di approvarle.
In questo senso, possiamo affermare che tutti gli atti legislativi europei sono d’iniziativa “governativa”. Questo significa che il Parlamento e il Consiglio, i luoghi di rappresentanza rispettivamente dei cittadini e degli stati membri, sono relegati a un ruolo di legislatori passivi? La risposta è sì, ma allora lo stesso varrebbe per i vari Parlamenti nazionali.
A dispetto dei luoghi comuni, infatti, anche nei casi nazionali, la gran parte delle leggi adottate sono d’iniziativa governativa.
Qui il dato dell’Italia, riferito alla legislatura in corso.
Distinguere fra leggi d’iniziativa governativa e leggi d’iniziativa parlamentare ci è utile per confrontare la durata del processo legislativo. A livello europeo, la procedura legislativa ordinaria ha una durata media di 17 mesi, quando termina in prima lettura.
In Italia, le leggi d’iniziativa governativa vengono approvate in circa un terzo del tempo. Se, invece, il confronto vien fatto con le leggi d’iniziativa parlamentare, i tempi si equivalgono.
Come vengono approvate?
Esistono tre procedure legislative: procedura legislativa ordinaria (detta anche codecisione), procedura di consultazione e procedura di approvazione. Mentre nella prima il Consiglio ed il Parlamento svolgono congiuntamente il ruolo di legislatore, nelle seconde – dette anche procedure legislative speciali – il Consiglio agisce quasi da solo. Il Parlamento, ridotto a camera bassa, svolge un ruolo consultivo e gode, in alcuni casi, del diritto di veto.
Con il Trattato di Lisbona del 2009, la procedura di codecisione ha ampliato il suo raggio d’azione. Fra i vari temi che vi rientrano, troviamo: governance economica, immigrazione, energia, trasporti, ambiente e protezione dei consumatori. Di seguito, nella slide interattiva, è possibile spulciare in dettaglio le caratteristiche procedurali. Per i più esigenti vengono specificate anche le maggioranze richieste per ogni istituzione, nelle varie letture. Anticipiamo che, di norma, il Parlamento decide a maggioranza semplice dei voti espressi, mentre il Consiglio a maggioranza qualificata o all’unanimità. L’infografica interattiva, tratta dal sito del Parlamento Europeo, ci dà un’idea del complesso iter di approvazione.
Circa l’80% dei provvedimenti vengono adottati in prima lettura. Questo esito è dovuto alla mancanza di limiti temporali per l’approvazione, presenti invece in seconda e terza lettura. A oliare il sistema contribuiscono inoltre i tanto criticati triloghi, i tavoli di negoziazione (a porte chiuse), fra i rappresentanti delle tre istituzioni coinvolte.
In merito agli atti legislativi adottati, il regolamento è la principale fonte legislativa. Su 112 atti adottati dal Parlamento e dal Consiglio nella legislatura in corso, ben 78 sono regolamenti. Dal punto di vista settoriale, gli ambiti più normati sono: politica commerciale (27), libertà, sicurezza e giustizia (11), politica industriale e mercato interno (9) e servizi (8). Fra i meno normati, libertà di circolazione dei lavoratori e politiche sociali.
La crescente importanza della codecisione è, però, inversamente proporzionale al suo utilizzo. Rispetto alle legislature precedenti, il bilancio dei primi due anni di quella attuale mostra una diminuzione di oltre il 50%. In calo anche il ricorso alle procedure legislative speciali. In questo caso, però, gli atti del Consiglio si sono ridotti solo del 10%. Ecco tutti i dati:
In ogni caso, l’UE adotta tante o poche leggi? La risposta è: tante. Gli atti legislativi adottati, sia attraverso la procedura ordinaria che quelle speciali, nei primi due anni dell’attuale legislatura europea (2014-2016) sono più di mille.
Anche qui, è indicativo un confronto con quanto avviene a livello nazionale. Nel biennio 2014-2015 in Francia non si sono superate le 200 leggi. In Spagna sono state poco più di 100. Nel Regno Unito meno di 70.
Qual è l’impatto effettivo della legislazione europea su quella nazionale?
Jacques Delors sosteneva che entro il 2000 l’Unione Europea sarebbe stata responsabile dell’80% della produzione legislativa nazionale degli stati membri. Non è andata proprio così.
Prendiamo il caso dell’Italia (tutti i dati qui, al capitolo V). Questa percentuale si riferisce soltanto alle leggi delega e ai decreti legislativi, non all’intera produzione legislativa nazionale. Per esempio, nel caso dell’attuale legislatura, le 24 leggi delega approvate hanno conferito 440 disposizioni di delega al governo, di cui 304 relative alle normative europee (il 69%). Stessa cosa per i decreti legislativi: su 164 pubblicati, 114 sono di derivazione europea (il 69,5%).
Se ci riferiamo invece alle leggi ordinarie, questo dato si ridimensiona. Su 248 leggi, solo 8 (il 3,2%) sono leggi attuative di norme europee.
Proviamo allora a calcolare rozzamente la percentuale di leggi di “ispirazione” europea sul totale della produzione normativa. Nella XVII legislatura (quella attuale), in Italia sono stati adottati 517 atti normativi primari, comprensivi di: 248 leggi ordinarie, 164 decreti legislativi, 81 decreti-legge e 24 leggi delega. Hanno un esplicito riferimento a leggi europee solo: 16 leggi delega (approssimazione), 114 decreti legislativi e 8 leggi ordinarie. Sui decreti legge non ci sono dati. In base a questi numeri, non più del 27% della produzione normativa primaria italiana è “responsabilità” dell’Unione Europea.
Ora, come abbiamo costruito questo castello di numeri, proviamo a smontarlo. Come sostiene Annette Elisabeth Toeller, questi dati ci dicono poco o nulla riguardo l’effettivo impatto dell’Unione Europea sulle leggi nazionali. Si riferiscono, infatti, soltanto all’attività di trasposizione formale di regolamenti e direttive. Non tengono conto dell’influenza informale dell’attività politica europea, che ha ricadute sulla politica interna; né del fatto che alcuni settori sono più integrati a livello comunitario di altri, e quindi più dipendenti dalla regolazione comunitaria (la politica di concorrenza, ad esempio, è molto più “integrata” di quella legata alla sicurezza). Bisogna considerare altresì che le direttive europee possono essere recepite anche in via amministrativa, senza ricorrere al legislatore. Dal 2008 al 2015, ben il 60,5% delle direttive europee è stato recepito in questo modo, come mostra la seguente tabella:
Per concludere, se pensiamo che tutto l’impianto della Legge di stabilità annuale (e con esso quello della politica economica nazionale) si fonda sul Patto di Stabilità e Crescita e sul Fiscal Compact, l’influenza “indiretta” delle regole europee è decisamente maggiore e, probabilmente, impossibile da calcolare.
Somiglianze e differenze
Per tornare al nostro “scudo di Perseo”, il processo legislativo europeo presenta somiglianze e differenze con i diversi casi nazionali.
Le somiglianze riguardano i tempi di approvazione e gli aspetti procedurali. La predominanza del Consiglio nei confronti del Parlamento riflette il ruolo predominante della “camera alta” sulla “camera bassa” tipica di alcuni paesi come la Francia e il Regno Unito. Inoltre, l’evoluzione del rapporto fra governi nazionali (che diventano sempre più legislatori) e parlamenti (che lo sono sempre meno) si ritrova nella relazione univoca fra la Commissione (unico titolare dell’iniziativa legislativa) e le due “camere” – Consiglio e Parlamento Europeo.
Le differenze riguardano soprattutto l’enorme quantità di atti adottati a livello europeo, nonostante essi siano diminuiti nel tempo. Questa riduzione, tuttora in corso, è frutto di una strategia ben precisa della Commissione Europea: better regulation. Legiferare meno, ma legiferare meglio. Questo il leit motiv per far fronte all’eccesso di produzione normativa.
Per quanto riguarda infine l’impatto della legislazione europea sull’attività normativa nazionale: se i numeri, come abbiamo visto, ci aiutano poco, la politica (leggasi, le “letterine da Bruxelles”) ci offre un’idea: le politiche nazionali sono pervase di Europa.
